中廉时讯网讯（记者韩杰  袁建领）摘要：地方政府工作报告是政府工作的年度总结，能够体现地方政府的执政重心和施政风格，本文通过对政府工作报告进行文本分析，总结出了我国市级政府治理风格的特征、变化与差异。纵向来看，地方政府的治理严格遵循上级指导且具有多种目标性，地方比以往更加重视民生领域的公共品供给，但在效率和公平之间未能找到良好平衡。横向来看，由于地方分权水平、经济发展水平和禀赋差异，不同地方政府的治理风格各有不同。本文认为，地方治理存在盲目模仿、恶性竞争和考核机制缺陷等问题，并分别提出了政策建议。

关键词：基层治理 文本分析 多目标治理

地方政府在我国经济发展和结构转型的过程中扮演着重要的角色，对地方治理风格进行研究以深入理解地方政府的经济行为，有利于全社会资源的更合理分配。我国的地方政府正处于风格转换的重要时期，一方面，社会发展和新冠肺炎疫情给地方治理带来了更多挑战，另一方面，党中央对政府机构改革和职能转变提出更高要求。我们从纵向和横向两个方面对地方政府治理风格进行观察和分析。

地方政府治理风格特征分析

纵向来看，我国地方政府治理是动态变化的，展现出如下几个特征：

地方治理目标遵循上级政府领导，地区之间具有相似性。以中央领导为核心是我国地方政府治理的最重要特点之一，中央的意志通过政府层级之间的传导得以体现。通过对国家级、省级和市级政府工作报告进行相似度分析，我们发现省级政府工作报告与国家政府工作报告高度相关，而市级政府工作报告与省级政府工作报告的相似度高于与国家政府工作报告的相似度。可见各省市的政府工作内容均具有一定的地区性特征，中央意志在省级得到表达和拓展，而省级规划又在地方得到更具体地实施。此外，我们发现同省份的地方之间也具有很大的相似性，这种相似性高于省际之间，可见地区治理风格存在相互模仿的现象。

地方治理具有多目标性。改革开放初期，我国中央和地方政府在“发展是第一要义”理念的指导下，围绕经济发展做出了长期努力，促使我国经济取得迅速增长。随着人民生活水平的提升，我国的主要社会矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人民不但渴望物质生活持续得到提升，而且对教育、医疗、公平、法治、安全、环境等方面也有了更高追求。不少学者也指出，地方治理的目标逐渐不再局限于经济发展，而愈发重视稳定失业率、稳定物价、医疗教育等民生发展目标（吕冰洋和张兆强，2021）。通过对市级政府工作报告进行TF-IDF（term frequency–inverse document frequency）分析，我们得到历年政府工作报告的关键词，发现“发展”一词始终是排名第一的关键词，可见“经济发展”目标始终是地方政府过去的工作重点。

地方政府愈发重视非经济性公共品的供给。在过去的几十年中，我国的地方政府重视基础设施建设，为地区发展提供了大量经济性公共品，但却在教育、医疗等民生领域稍显不足。通过对历年市级政府工作报告进行关键词提取，我们发现在十七大期间，政府工作报告大量提及“发展”、“产业”、“经济”、“工业”等词语，而与民生相关的词语仍然较为少见。近年来，“生态”、“绿色”、“环境”、“教育”等关键词出现的频率不断上升，其中“生态”一词的重要性排序由2008年的24位上升到2022年的第4位，可见地方政府有决心也有毅力践行“绿水青山就是金山银山”的理念。

地方始终重视效率胜过公平。正确处理效率与公平的关系是我国实现高质量发展的必然要求，为了分析地方政府对两者的权衡变化，我们以关键词“效率”和“发展”衡量前者，以“公平”、“公正”、“平等”三个词语衡量后者，对历年市级政府工作报告进行词频统计。结果表明，“效率”、“发展”等与经济发展相关的词语仍然在政府工作报告中占据相当大的份额，但“公平”一词出现频率较小且维持稳定。2008年，所有市级政府在工作报告中提及公平相关概念的次数总计415次，2022年该数据为305次，其中“公平”的词频从193次下降到147次。从文本分析结果来看，地方政府始终更重视效率而非公平，且对后者的重视程度没有明显提升。

地方不断探索政府职能转变。改革开放以来，我国一直在探索符合国情的社会主义市场化道路。十八届三中全会指出，要“让市场在资源配置中起决定性作用”，政府和市场的关系成为中央和地方长期探索的重要主题。对近五年市级政府工作报告进行词向量分析，发现与关键词“市场”相关度最高的词汇为“活力”、“主体”、“计划”、“机构”、“市场化”，可见政府着力于激励企业、市场机构等主体参与到市场竞争当中，以增强市场活力，提升市场化水平。此外，“计划”一词则意味着我国地方政府没有放弃对市场的介入，而选择通过实施各类行动计划、税收减免政策等方式对市场进行引导。

地方政府愈发重视自身建设。在党中央的号召之下，各地纷纷展开执政能力建设，我们也可以通过关键词分析看到地方政府建设的主要方向。通过对“政府”一词进行分析，我们有如下发现：首先，相关词出现大量“社会主义”、“中央”、“全会精神”、“总书记”等代表中央的字眼，可见地方的自身建设始终围绕中央精神展开，向中央看齐；其次，“法治”、“依法”、“科学”、“判断力”、“领悟力”、“现代化”、“执行力”等词汇与“政府”高度相关，可见地方政府也在努力建设经济学中“全知全能”的完美政府，从以上方面进行科学化改进；最后，我们还看到“人民”、“群众”、“监督”、“民主监督”、“舆论监督”等词汇也频繁出现在“政府”一词附近，说明地方政府在不断提升透明度，让群众对政府进行监督，形成良好的执政环境。

地区治理风格差异分析

横向来看，各地政府在多目标任务下的偏向有所不同，这种差异主要来源于以下方面：

地方分权水平差异。不同地区的分权水平不同，导致地方政府的工作目标也会有不同的倾向性。我们将所有城市划分为直辖市、自治区城市及其他城市，对各类城市2008年至2022年的政府工作报告进行了关键词分析，发现三类城市的共同点是都把“发展”放在第一位，而在其他方面则有明显的重心差异：自治区大量提到“农村”、“生态”、“改革”、“旅游”等字词，可见这些地区的治理风格偏向于打造轻工业重生态的良好民生环境；直辖市地区经济发达，大量提到“服务”、“改革”、“社会”、“管理”、“文化”、“企业”、“试点”等字词，可见直辖市更重视服务型政府的建设，并且具有更浓厚的后工业时代治理色彩，着力于通过试点改革进行更高效的社会管理，并为企业提供更加良好的营商环境；其他城市的关键词则没有以上两者的明显特征，高频关键词涵盖“产业”、“企业”、“农村”、“改革”、“生态”、“社会”等，体现出地方各异的治理重点。

经济发展水平差异。由于经济发展水平不一，各地区政府面临的主要问题有所不同，由此导致地区的治理目标产生差异。如大部分沿海城市拥有更大规模的海洋经济和对外贸易，因此地方政府会对海洋产业、外商投资等方面做出更加详细和深入的规划，也更加重视市场竞争机制的完善。我们把样本中GDP水平最高的十个城市和最低的十个城市分为两组进行分析，发现经济发达城市的政府工作报告最常提到的词汇是“改革”、“服务”、“企业”和“社会”，落后地区的政府工作报告常见词汇是“产业”、“企业”、“农村”、“改革”，可见在不同经济发展水平的地区，政府的自身定位存在差异，工作重心也有所不同，。

地区禀赋差异。矿产资源、地理位置等自然禀赋对地区发展路径有不同程度的影响。例如，生态环境治理在不同地区政府工作中也具有不同的优先级，大部分城市走的是“先发展再治理”的老路，而对于自然地理条件恶劣地区，如内蒙古、陕西、河北等省份的沙漠化严重的城市，生态治理是经济发展的基本前提，因此这些地区政府工作必须把环境保护放在极为重要的位置。

地方治理风格变化及问题分析

一是经济发展差距导致地方治理风格差异。由于我国特殊的制度体制，工业化初期地区的政府往往把GDP作为指向标，导致地方发展形式过于粗犷，此时地方政府工作报告往往大量使用“发展”、“建设”、“加快”、“企业”等关键词，并且主张政府直接参与经济活动，“有形的手”对市场影响更大。对于现代化程度高、经济体量大的发达城市而言，服务业成为经济的重心，地方更加重视环境、医疗、教育、营商环境等非经济性公共品的供给，政府的角色逐渐从参与者向“裁判员”转变。在这个过程中，部分地区急于求成，盲目模仿发达地区进行建设，将资源投入到不符合其经济相对优势的领域。尽管各地方政府根据当地经济实际进行一定程度的差异化规划，但相邻地区仍然具有严重的同质化倾向，各地争相设立经济开发区，并大量引入热门产业，致力于打造各类金融、科技中心。这种脱离地方实际的规划容易造成地方之间进行恶性竞争和资源浪费。

二是中央指导变化导致地方治理风格变化。中央意志在很大程度上影响地方的工作重心，这是由我国的政府治理结构决定的。近年来中央不断强调文化和生态问题，是这两个词被地方政府频繁提及的原因。比如，“文化强国”战略的提出让“文化”一词的词频在地方政府报告达到峰值，“碳达峰”、“碳中和”等目标的提出也让地方愈来愈重视环境管理。然而，文化建设和环境保护等长期性工作无法在短时间内转化为政绩，而地方每届政府的执政时间是有限的，这导致地方政府在治理时没有动力把中央的观念贯彻到底，由此容易造成两个问题：第一，地方言而未行。尽管在政府工作报告中我们看到了这些词汇的词频有所提升，但项目的真实实施情况却有待进一步考察，工作报告的词频并不能与地方政府真实行为完全对等。第二，地方言行不一。为了在短期内取得政绩，部分地区的工作言过于实，陷入“形式主义泥潭”，大量的资源仍然被倾注在短期目标的实现上。

三是区域竞争导致地方政府治理风格变化。地方政府之间围绕生产要素展开竞争，随着我国交通基础设施网的持续搭建和完善，以及户籍制度的不断放开，各地方政府推出越来越多优惠政策来吸引人才和企业，同时也在非经济性的民生领域展开竞争。在同等工资水平下，教育质量、环境状况、医疗水平、市政设施等与生活息息相关的要素成为吸引劳动力流动的关键，这也迫使地方政府在这些领域予以重视。

政策建议

杜绝唯发展论，将民生摆到与发展同等重要的位置。在过去的几十年中，我国通过粗犷式发展实现了经济的飞跃，却也不得不面对众多遗留社会问题。随着民生问题越来越受到社会和群众的关注，地方应当着力建设服务型政府，完善公共服务和社会管理，解决民生领域公共品供给短缺问题。基层应当接收群众监督，聆听群众声音，既要重视效率也要重视公平，把人民生活幸福感的提升作为地方治理的目标之一。

以顶层设计抑制恶性竞争，减少趋同造成的资源浪费。在过去的几十年中，我国地方政府建设了大量经济开发区，其中大量开发区的建设并不成功。中央的调停介入也并没有真正缓解这种无序竞争，时至今日，各地区仍然热衷于建设各类“创新实验区”、“金融科创中心”。究其原因，是地方政府急于做出一番政绩，从而导致了全国范围内的重复建设。对此，应当以顶层市级对地区进行差异化定位，以合作代替恶性竞争，同时降低政府参与或介入市场的程度，避免地方政府的过度规划。

改良地方官员晋升考核制度，兼顾短期利益与长期发展。长期目标的实现往往难以进行定量考核，应当进一步完善干部激励机制，完善监督机制，杜绝“形式主义”和“一刀切”现象，让中央意念在基层得以落实。（袁持平 陈静  中山大学粤港澳发展研究院）

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